内容摘要：习近平总书记指出：“人民政协是国家治理体系的重要组成部分。”人民政协作为社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。在人民政协中进行协商，能够强化政协功能，整合不同群体利益诉求，能够坚持求同存异，推动社会各界有序政治参与，能够依托群策群力，促进党和国家科学民主决策。在推进国家治理现代化的进程中，充分发挥人民政协协商民主功能有利于拓展社会主义民主的广度和深度，引导民主政治健康有序发展。

关 键 词：职能转变  协商民主  国家治理

作者简介：周益悦，文成县政协办公室文史编辑部副主任

2019年是人民政协成立70周年，回顾整整70年的发展历程，人民政协的性质定位始终是随着党和国家工作重点的转移、社会主要矛盾的转化而不断发展变化的。

一、人民政协的职能转变与历史贡献

1949年9月21日至30日，中国人民政治协商会议第一届全体会议在北京召开。这次会议代行全国人民代表大会的职权，宣告了中华人民共和国的成立；通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》及《中华人民共和国中央人民政府组织法》。就是在这次政协会议上产生了新中国的中央人民政府。这标志着100多年来中国人民争取民族独立和人民解放运动取得了历史性的伟大胜利，标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成，标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。人民政协为新中国的建立作出了重大贡献。

1954年12月召开了政协第二届全国委员会第一次会议，制定了《中国人民政治协商会议章程》。《章程》宣告，共同纲领已经为宪法所代替，人民政协全体会议代行全国人民代表大会职权的任务已经完成。标志着人民政协由代行全国人民代表大会职权的组织向中国共产党领导的统一战线组织转变。

1978年，中国进入了改革开放和现代化建设的新时期，中国政协也开始了一个新的发展时期。各级政协围绕推进改革开放、推进现代化建设和推进祖国统一大业，积极议政建言，维护社会安定团结，加强同港澳台同胞和海外侨胞的联系，增进同各国和各国人民的相互了解和交流合作，在国家政治、经济、文化和社会生活中发挥了重要作用。

2012年，党的十八大将推动我国社会主义协商民主广泛、多层、制度化发展确定为新时代政治建设的战略，随后人民政协由统一战线组织向兼容社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构转变，人民政协在国家治理现代化中的地位和作用得到进一步深化。现在，中国共产党领导的统一战线组织、社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构已经成为人民政协最重要的性质。

回顾这段历史，我们可以看到，人民政协成立以来的70年，是与中华人民共和国一起成长，与全国人民一道奋进，为国家富强、人民幸福和祖国统一不懈努力的70年。我国的许多重大问题都经人民政协的讨论而决定，事关国计民生的许多重大决策都因人民政协的建议而促成。在社会主义革命、建设和改革开放的各个历史阶段，人民政协都留下了不可磨灭的光辉印记。

二、人民政协与国家治理之间的高度契合性

在治理主体上，国家治理强调主体的多元，即除了执政党和政府外，种类繁多的第三部门、市场组织、企业甚至包括公民个人都是国家治理的主体。这与传统的单纯以党政为主体的管理模式相比是重大的突破，具有更大的开放性。人民政协是统一战线的组织，作为非国家权力机关，在中国的政治与社会生活中具有政治协商、民主监督、参政议政的基本职能，显然是国家治理的重要组成部分。而且，由界别构成是人民政协组织的显著特色。界别将各党派、各阶层、各团体、各民族等社会各界的优秀代表人士吸收到政协组织中来，最大限度满足了社会各阶层参与国家治理的需求，体现出人民政协各参加单位之于国家治理主体的鲜明特点。

在治理方式上，国家治理鼓励更多采用沟通、协商、引导、参与的方式，而非强制性的方式来解决治理过程中的难题。而协商性、平和性、有序性正是人民政协治理方式上的最大特点。它一方面强调坚持党的领导，保障了人民政协参与治理的有序进行；另一方面，在秩序的基础上，又追求活力，在确保公共利益和主流价值不受侵害的前提下，尊重差异、包容多样、考虑个别，承认合法合理的个性化追求，突出了理性、合作的治理特点。

在治理过程上，国家治理强调多元互动，不仅充分发挥党政治理主体的核心作用，更要充分激活、调动来自社会各方面的力量参与共同治理。而人民政协是介于社会、政党、国家中间的重要组织机制和制度力量，承载着实现人民当家作主，党的领导和国家依法运行的制度使命，是协调中国政治关系、社会关系和利益关系的重要制度平台。而且，基于协商在决策之前和决策执行之中的要求，人民政协已经嵌入中国的政治过程，成为影响和优化中国政治过程的重要政治机制。

在治理绩效上，国家治理强调秩序、共识与共赢。人民政协内生于中国社会和谐发展中，其基本属性、主要职能、组织构成、工作原则和活动方式，与构建社会主义和谐社会的要求是完全一致的，体现了社会和谐的本质要求和内在属性，有利于党的科学执政、民主执政、依法执政，有利于激发社会各方面的活力，是党实现全体人民共同建设、共同享有的和谐社会的目标的重要资源和保证。

三、人民政协协商民主在国家治理体系中发挥的作用

社会主义协商民主，是实现党的领导的重要方式，是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势。协商民主在我国有一个较长的历史发展过程。它最早萌芽于新民主主义革命时期，当时中国共产党在同其他党派团体和党外人士团结合作过程中形成协商民主的工作方法。1949年全国政协第一届全体会议召开，标志着新民主主义协商民主在全国范围内实施。1954年全国人民代表大会召开，全国政协完成代行国家政权职能后，新民主主义协商民主开始向社会主义协商民主转型。1978年十一届三中全会以后，社会主义民主政治加速发展，协商民主逐步向规范化、程序化、制度化发展。2007年，《中国的政党制度》白皮书，第一次正式提出“协商民主”概念，并将其与“选举民主”并列为社会主义民主的两种重要形式。2012年，党的十八大以党代会报告的权威形式，进一步明确社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式，并提出要健全社会主义协商民主制度。2013年，十八届三中全会更将协商民主定位为“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”，并要求在全社会开展广泛协商，坚持协商于决策之前和决策实施之中。在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上,习近平总书记指出：“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用，把协商民主贯穿履行职能全过程，推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设，不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平，更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。”2015年，中央和中办相继印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》，至此各地掀起协商民主建设热潮。

人民政协是具有中国特色的制度安排,是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构。社会主义协商民主作为中国社会主义民主政治的特有形式，在完善中国特色社会主义民主政治体制，推动国家治理现代化过程中发挥着至关重要的作用。民生所指，民心所向，国运所系；民生所在，党心所系，政之所行。民意的支持对国家治理、政策落实起着不可忽视的作用。民主协商的过程就是不断获取民意的过程，有了民意支持，协商成果才能更好地转化为党委政府科学决策的重要依据，没有深入调查研究、广泛听取群众意见的决策执行不过是闭门造车，既脱离群众也脱离实际。

实现国家治理现代化，很重要的目的就是要妥善处理社会各阶层之间的利益矛盾，实现对不同社会阶层利益格局的合理协调，以及有效地整合不同群体的利益诉求。做好人民政协协商民主工作，不仅能全面密切党和人民群众之间的联系，还能改善党的执政方式，更好地治理国家。因此，充分发挥协商民主作用对国家治理有着不言而喻的重要性，在这方面人民政协有着自身独特的优势。一是最具专业性。与社会主义协商民主的其他渠道协商形式比，人民政协协商已有长期的政治实践和理论积淀，理论体系日臻完善，有较好的组织保障和制度保障。二是最具包容性。人民政协“统一战线组织”的政治定位决定其广泛代表性和政治上的巨大包容性、多样性以及社会性。三是最具凝聚力。发挥好人民政协的凝心聚力作用，是党中央提出的要求。人民政协的政治定位、组织体系、成员构成等方面的优势，更有利于多数人和少数人的利益诉求得到兼顾，更有利于实现间接民主与直接民主的统一关系，更容易形成权力运作与公众参与的互动机制。

习近平总书记在十九大报告中指出，在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛。协商民主作为人民当家做主的重要方式，有助于人民参与到党委政府的决策过程中，让广大群众能够直接影响政治决策过程，可以广泛形成人民群众参与各层次管理和治理的机制，有效克服人民群众在国家政治生活和社会治理中无法表达、难以参与的弊端，广泛凝聚全社会推进改革发展的智慧和力量。作为专门协商机构，人民政协首先就要拓宽平台载体，让群众走进政协。坚持协商于民、协商为民，真正做到有事多商量，遇事多商量，做事多商量，众人的事由众人商量，真心实意地为群众着想，诚心诚意地为群众办事，让群众有亲近感。

四、国家治理视域下的人民政协协商民主功能优化

一是完善人民政协协商民主制度化建设。经验表明,制度建设带有根本性、全局性、稳定性和长期性。随着社会主义民主政治的不断推进,人民政协协商民主制度化建设取得长足进步。党的十八大、十八届三中、四中全会都着重强调，要不断健全社会主义协商民主制度,实现协商民主广泛多层制度化。2015年中共中央通进的《关于加强社会主义协商民主建设的意见》及《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》也明确指出,要高度审视协商民主建设,从制度上保障协商成果落地;要加强政治协商的制度建设,把政治协商作为重要环节纳入决策程序。由此可见,完善政协协商制度建设已经成为充分发挥人民政协协商民主功能，推进其工作开展的关键环节。实践中,要优化政协协商功能,克服政协协商在功能发挥方面存在的制度困境，充分发挥其在现代国家治理过程中的独特优势,需要从改进政协协商的内容和形式入手。一是明确协商内容。对什么是大政方针,哪些属于重大问题和共同性事务，哪些是重要事务，中央应该出台文件加以细化，加强顶层设计；各地要根据中央文件的相关精神和内容,制定符合本地实际的协商内容,通过细化内容,凝心聚力,增进共识,提高协商质量。二是要规范协商形式。“人民政协协商民主的形式,是人民政协开展政治协商、民主监督和参政议政的硬化形态,是推进人民政协协商民主制度化的重点和关键”,也是充分发挥人民政协协商民主功能的重要载体,为此,要在丰富政协协商民主形式的同时,针对政协协商民主的不同形式设计不同的制度规定、流程规范,真正实现协商实践中多重社会力量协同合作共治的理念。

二是加强人民政协协商民主的程序化建设。“作为一种程序性的民主形式,协商民主对于制度和程序有着特殊的偏好,协商民主的一项基本特征就是程序性。”重视合理程序是包括人民政协协商民主在内的民主理论的一贯主张和政治品格。离开完备的民主程序,任何民主都将无法实现或无法完全实现。中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，要构建程序合理、环节完整的协商民主体系。可见，要充分发挥人民政协协商民主功能,实现多重社会力量协同合作治理的局面,加强其程序化建设是十分重要的,作为我国社会主义协商民主的重要渠道和主要形式，人民政协协商民主亟须建立一整套完备的协商程序,以凸显自身协商的权威性和合法性。当前,在人民政协中,加强政协协商民主程序化建设,需要严格按照“协商于决策之前和决策实施之中”的原则,从实际出发,大胆探索、不断完善政协协商过程中的一系列相关程序,包括协商议题的提出和确定、通报情况和听取意见、及时整理并报送协商成果、意见建议处理与反馈等程序。让健全、完善的程序贯穿于政协协商始终,确保政协协商可开展、可操作,充分发挥人民政协协商民主协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局的独特优势,让政协协商真正成为一个社会各界充分发扬民主、反映民意、集中民智、增进共识的平台。

三是推进政协协商与党委政府工作的有效衔接。开展人民政协协商民主的目的是围绕着国家和地方经济发展和社会进步的重大问题以及人民群众现实生活中的突出问题,积极建献策,并在协商过程中将不同阶层社会群体的利益诉求反映给党委政府,为各级党委政决策的科学化、民主化提供强有力的支持。因此，加强人民政协协商民主与党委政府工作的有效衔接,是提高人民政协协商民主科学性和实效性的关键所在。按照《意见》的相关要求，要做到政协协商与党委政府工作的有效衔接，需要做到以下几点：一是规范协商议题提出机制。在人民政协协商过程中，按照相关程序，认真落实由党委、人大、政府、民主党派、人民团体等提出议题的规定。建立党委同政府、政协重点协商议题会商机制，建立政协内部选题机制，通过常务委员会会议、专门委员会会议以及座谈会、发函等形式征集议题，积极探索由界别、委员联名、委员小组提出议题。二是健全知情明政制度。各级党委政府召开的有关重要工作会议可安排政协领导参加,建立相关部门定期通报情况制度,为政协委员履行职责提供便利、创造条件。政协全体会议召开前,根据需要可组织情况通报会,请有关部门通报年度工作情况。三是完善协商成果采纳、落实和反馈机制。这是进行政协协商的最终落脚点。政协协商不同于其他协商，协商后形成的视察报告、调研报告、政协信息、大会发言专报、重要提案摘报等成果,经党委政府批准后必须及时发送至有关部门进行落实,并将落实的情况进行反馈。唯有如此、才能增强政协协商的实效性,发挥其广纳群良策、广聚共识、真正服务于国家的独特作用。