协商民主是我国社会主义民主的重要形式之一。在协商民主中，基层协商具有特殊地位，习近平总书记特别强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”人民政协是“社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构”，充分发挥优势作用，以适当方式介入基层协商，有利于推进基层协商民主建设，提升我国基层治理体系和治理能力现代化水平。
一、人民政协介入基层协商的逻辑分析
（一）政协协商与基层协商都是社会主义协商民主的重要组成部分。中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出“继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商，积极开展人大协商、人民团体协商、基层协商，逐步探索社会组织协商”，可知我国的协商民主体系由上述7种协商渠道叠加而成，每一种渠道都与相应机构以及职能相关，体现出协商的针对性。虽然不同的协商渠道有各自适用的领域，实现着不同的目的，但她们不是相互孤立的。《意见》指出：“发挥各协商渠道自身优势，做好衔接配合。”而且人民政协不同于一般协商渠道，它涵盖了各党派、各团体及各族各界人士，协商主要内容包括国家大政方针和地方的重要举措以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题，覆盖面广，包容性强，与其他相关协商渠道存在交叉、融合的关系。
（二）政协协商与基层协商的价值取向十分契合。一方面，两者关于民主的价值追求是一致的。“在中国社会主义制度下，有事好商量，众人的事情由众人商量，找到全社会意愿和要求的最大公约数，是人民民主的真谛”。政协协商与基层协商都致力于通过平等的对话、沟通、协商以取得共识，致力于在多样的社会群体和多元的价值诉求中寻求民主和团结。另一方面，稳步推进基层协商，目的在于更好解决人民群众的实际困难和问题，及时化解矛盾纠纷，促进社会和谐稳定。人民政协人民性是政协组织的本质属性和核心内涵，这决定了人民政协的一切工作都要把实现和维护最广大人民群众的根本利益作为出发点和落脚点。人民政协要广泛联系人民群众，充分体现人民群众的意愿，推动人民群众广泛参与民主，促进社会主义民主政治发展，这与基层协商面向人民群众的要义高度契合，在发展基层协商民主，实现社会治理现代化具有内在的天然动力。尤其是在县级层面实践中，政协协商与基层协商往往在人民群众切身利益密切相关的问题方面有很多共同关注的议题，都是为群众有序政治参与、民意进入决策程序提供平台和渠道。基层政协在基层社会的相互沟通、相互理解、协调关系、化解矛盾、理顺情绪等方面的独特作用也已经为实践所反复证实，并将继续发挥其优势作用。
（三）政协协商与基层协商相互衔接符合现实需要。人民政协作为我国协商民主最早的制度化的组织形式和机制保障，已经成为政治体制的重要组成部分，在长期工作探索中有着丰富的协商民主实践。从某种程度上可以说，人民政协可以为基层协商的实践提供理论支持和组织保障，也可以将一些成熟的协商经验、做法与基层协商实践相结合，有利于推动基层协商民主的组织实施，有利于提高基层协商的质量。同时，开展基层协商民主也是充分发挥人民政协优势和作用的重要方式，县级政协在基层社会的相互沟通、相互理解、协调关系、化解矛盾、理顺情绪等方面的独特作用已经为实践所反复证实。当前推进基层治理体系和治理能力现代化这一重大任务，可以为县级政协介入基层协商进行最广泛的协商民主探索并继续发挥优势作用提供了广阔的舞台。此外，加强政协协商与基层协商的联动，可以促使政协协商达成的共识通过渠道传递基层群众中，而基层协商提出和发现的一些共性问题可以通过政协进入党委、政府的视野，进而对公共决策产生影响。
二、人民政协介入基层协商的技术困境分析
（一）人民政协参与基层协商缺乏组织保障。目前，《政协章程》对于在乡镇（街道）设立政协组织并无明文规定，全国政协对乡镇（街道）政协工作性质、职责及权限也没定位，使得这一级政协组织未正式纳入我国现行政治体制内，县级政协是人民政协的基层组织成为合法意义上的默认。虽然近年来，全国有的地方从基层政协工作的实际出发，创新组织设置，在乡镇、街道设立政协组织，如乡镇（街道）政协工作联络处（室）、乡镇（街道）政协工作办公室、乡镇（街道）政协工委等，承担着县级政协组织赋予的职能和委派的工作，但各地建设参差不齐，有的只是挂上个牌子，有的对自身职责认识不到位，有的主业偏移；有的地方县级政协在乡镇、街道没有规范的政协组织机构，为了延伸工作触角，以委员联络组、委员活动小组的形式开展活动。人民政协的基层组织机构保障问题，一方面，一定程度导致政协难以组织开展或参与介入城乡社区协商、村（居）民议事会、“民主恳谈会”、“民主听证会”、“协商联席会”等基层协商活动；另一方面，一些本来在基层就可以直接化解的矛盾、解决的问题，需要通过县级或以上的人民政协平台才能发生作用，在群众意愿的反映以及基层协商民主建设的推进上可能难以达到最佳效果。
（二）协商“重形式轻落实”问题不同程度存在。人民政协在政治体制中的地位是由宪法、 政协章程和各级党委、政府制定的规范性文件共同保证的，具有足够的合法性。但在实践中，这种合法性没有很好地转化为将政协纳入决策程序的制度刚性，这直接影响了政治协商的过程以及结果的法律效力，可以说政协协商是“议而不决”的，这很大程度导致政协协商成果未能得到充分重视和转化落实。而基层协商显著特点就是以解决问题和化解冲突为导向，涉及个人利益而直接参与的社会民众往往希望并要求协商“议而有决”，找到解决矛盾纠纷的可行方案，也就是说基层协商不能仅仅是意见的收集渠道，而是要实现达成共识和促进决策的目的。但在实践中也往往因为群众责任性和理性问题，使得共识难以达成，可能就需要采取投票等形式来做出最后的决断，或者协商决定在实施过程中无法进行有效的监督，效果大打折扣。
（三）基层地区推进协商民主发展的动力不足。基层协商民主的发展需要长期持续，需要地方党委政府持续稳定的推动。目前一些地方取得了典型成效，如浙江温岭的民主恳谈、四川彭州的社会协商对话、河南邓州的四议两公开、天津宝坻的六步决策法等，但大部分基层地区普遍存在着基层协商“形式化”“工具化”“投机化”问题，协商民主成了政治摆设，如在出台一项公共政策时，利用协商民主使之形式合法化；个别领导为了得到上级组织的重视与肯定，追求形式上的创新而缺乏实在的内涵，还可能面临“人走政息”的局面；基层群众参与民主政治意识不足，仍然倾向于选择上访等非理性的方式来诉求解决问题。同时，人民政协介入基层协商的范围较窄且不平衡，在乡镇（街道）、城市社区层面的协商中参与的多，其它层面的协商参与的少。
三、人民政协介入基层协商的探索实践分析
（一）人民政协介入基层协商的方式载体方面
近年，全国各地政协在不断介入基层协商和基层治理的过程中积极创新了参与基层协商的新载体和新平台。比如湖北宜昌政协将搭建“两进两问”载体、建立“四请两公开”制度，作为构建人民政协牵引基层民主建设协商联动机制的重要载体。其中，“两进”就是“委员进基层网络、群众进协商民主”，此联系服务群众、畅通群众诉求表达渠道，“两问”就是常态化组织委员进基层“问需于民、问计于民”，“四请”就是坚持政协的重要会议请群众列席，重大调研视察请群众参与，民主监督请群众参加重大民生建设请群众参谋，“两公开”就是坚持面向社会公开征集提案线索，面向群众公开征求涉及重大民生问题的意见。“两进两问”体现了当地政协在基层经常性联系群众工作的态度，大大提高了社情民意通报及提案质量；“四请两公开”推动政协协商民主通民情、接地气，也进一步推进扩大基层人民群众有序政治参与的常态化制度化。温州市政协与当地电视台合作建立电视直播的协商平台“政情民意中间站”，每周定期举行，每期根据协商的话题，选择邀请党政领导、政协委员和专家学者、社会各界代表，围绕共同的热点话题，研讨政情、表达民意、形成共识。通过这个线上议事厅平台整合政协、党政和各界别的力量，并在党政、群众和社会各界建立新的沟通桥梁，实现政情下达和民情上传，为委员、社会各界和居民直接参政议政、民主监督提供了载体。此外，民情对话、民情问政等网络议政平台和基层委员工作室、委员网上工作室以及“有事好商量”平台等，在沟通民意、参政议政以及民主监督方面发挥着越来越重要的作用，被各地政协广泛采用。应该说，人民政协积极介入基层协商的实践创新，有助于促进我国基层民主协商的发展和社会问题的解决。然而，大部分政协协商的基层实践呈现出碎片化、松散性、随意性特点，没有充分整合政协内部资源以及社会各方资源，很大程度受限于党委政府主要负责人的思想认识、政协委员的主体作用和行为规范、平台主管部门之间的协调等，并未有效提高政协基层协商的制度化、规范化、程序化水平。
（二）人民政协介入基层协商的制度建设方面
中央顶层设计在协商民主的框架中赋予人民政协介入基层协商的法治基础，但还需要有制度安排作为工作保障和支撑。目前，江苏省政协率先出台了《关于充分发挥政协专门协商机构作用 推动政协协商与基层协商有效衔接的指导意见（试行）》，从发挥政协优势、搭建协商平台、确定协商主体、明确协商内容、丰富协商形式、规范协商程序、推动协商成果转化七个方面明确了政协协商与基层协商有效衔接的实施路径，从坚持党的领导、建立工作机制、密切联系群众、加强宣传引导、形成工作合力五个方面明确了保障措施。《意见》起草的源头活水来自于江苏全省政协系统的实践探索，如徐州市政协针对乡镇（街道）没有政协组织的问题，组建委员履职小组，搭建乡镇（街道）、村（社区）和企事业单位三类协商议事会议平台，其中乡镇（街道）协商议事会议依托“政协委员之家”，以委员履职小组负责人为协商议事会议召集人，村（社区）和企事业单位协商议事会议由所联系的政协委员任召集人，负责相关协商议事工作；对协商议事会议协商什么，通过委员入户走访、发放议题征集表、召开座谈会等方式，收集、筛选议题并公示；为推动协商成果实施，及时将协商成果向群众和相关单位反馈，并在下次协商议事会议上通报，力求协商事项“件件有回音，事事见成效”。很显然，省级政协出台的制度规范可以为县级政协开展参与基层协商提供重要遵循和工作指导法，但很明显，制度建设不是一蹴而就的，需要一段时间的基层实践探索，将一些成功做法经验通过总结提炼上升到理论，需要整个地方区域逐步养成的协商民主的观念、意识和文化氛围，对人民政协介入基层协商的情感认同、价值认同和工作认同，而全国各地协商民主环境不同，政协探索实践程度不一，在大范围推开规范的制度建设工作在短时间是不现实的，效果也不会好。
四、人民政协介入基层协商的机制模式思考
习近平总书记指出，要把推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构的作用作为新时代的新方位新使命。笔者认为，政协作为“专门协商机构”，不是协商主体，是协商交流的重要平台，多年来人民政协的工作实践和理论探索也指出，协商应该是“在”政协协商，而不是“和”政协协商。今年4月以来，“请你来协商”平台建设在浙江全省推开。从各地来看，“请你来协商”平台建设的顶层设计确定了一个全省统一、规范的工作标准，又允许当地结合以往的政协基层协商实践经验，实实在在推动了新形势下政协协商与基层协商互融共促的有效衔接。下面，笔者就结合乐清市政协“请你来协商”平台建设工作实践，就县级政协如何更好的肩负起“落实下去、凝聚起来”的政治责任，搭建平台，推动与基层协商的衔接、对接、承接，如何更好释放专门协商机构潜能和效能，发挥在国家治理体系中的重要作用，展现新时代人民政协新新样子，提出有关对策思考。
（一）在积极探索协商议题的衔接下功夫，更多地关注基层群众的民生问题。政协要不断增加民生议题比重，主动加强与基层群众的联系，建立完善议题自下而上产生机制，借助互联网新媒体手段，从民生的热点、痛点问题中优选议题，切实聚焦群众最急最忧最盼的问题协商议政、建言献策，激发基层群众参与的积极性、广泛性和获得感。同时，要找准党政重视、群众期盼、政协作为的结合点，采取党委政府“交题”、委员向界别群众“征题”等方式确定协商重点议题。比如，今年乐清全国文明城市创建进入攻坚期，市委书记点题“文明城市创建”，与政协委员面对面交流；已经开展的“基层卫生医疗机构建设”“停车场管理”协商活动是群众关切的重点热点工作，彰显人民政协为人民的根本宗旨；教科卫体委自选议题“小学生校内托管服务”和港澳台侨和外事委自选议题“海外法律服务”，体现了专委会的职能特色以及与党政部门的对口联系。
（二）在积极探索协商方式的衔接下功夫，更好地推动政协协商向基层延伸。一是“请进来”，坚持“开门协商”，主动邀请群众参加政协协商。乐清市政协“基层卫生医疗机构建设”议题，邀请行业相关专业人士召开调研座谈会，征集专业对症的意见建议；“城市停车管理”议题，积极邀请市民监督团代表参与协商现场交流，对市区停车场的规划和建设提出不少合理可操作的意见建议。二是“走出去”，就关系群众切身利益的实际问题就地开展协商，促进问题得到及时有效解决。乐清市政协开展提案办理现场协商活动，对一些综合性强、涉及面较广，需要多个单位协调配合、担当承办的提案，以“现场+集中”的方式组织提案办理协商，让有关人员在实地察看提案办理进度，现场感受基层群众诉求意愿，在交流基础上形成共识，进而形成解决问题的合力，促使一些困难问题解决取得突破性进展。三是“沉下去”，着力发挥委员主体作用，发挥参加单位、专委会、界别、委员联络组、委员工作室等政协“手”和“脚”作用，畅通渠道、收集民意、反映诉求。柳市委员联络组工作室以“社情民意直通站”为载体，乐清日报社委员工作室凭借自身媒体优势开设网络平台，征集社情民意，并通过举办社情交流会开展协商。四是“联起来”，充分运用互联网，打破时间和空间的限制，开展微协商、网络议政、远程协商，让政协更多走进群众，让更多群众走进政协协商。乐清市政协与中国乐清网联合举办“政协提案我参与”栏目，让基层群众参与热点民生提案办理，线上线下一体推进；充分运用“委员半月谈”报纸专栏和乐清政协“网微”号平台等，全方位多角度宣传“请你来协商”平台活动的协商内容和成果，放大政协声音，扩大政协影响，为政协介入基层协商营造氛围。
（三）在积极探索协商机制的衔接下功夫，更有效地提升政协参与基层协商的制度化、规范化、程序化水平。紧扣政协参与基层协商的薄弱环节，建立健全政协委员联系服务界别群众、协商成果评价和转化运用、双向发力等制度机制，解决政协参与基层协商随意性大、机制不够健全、操作不够规范等问题。加强协商成果多层次报送和多角度监督，每次协商活动结束后，第一时间将协商意见梳理形成意见专报报送给市委、市政府及有关部门，由党委政府进行专门研究并责成相关部门转化落实和及时反馈，政协则采取专项“回头看”、视察、评议等形式跟踪办理情况，就新情况新问题进行在调研、再协商、再建言，推动协商成果落到实处。推进委员工作室（会客厅）规范化建设，加强管理指导和服务保障，推动常态化运转，注重彰显特色，打造成传递民意的重要渠道、凝心聚力的重要平台、发挥委员作用的重要舞台。着力发挥人民政协的协商文化，用政协协商力量介入指导基层协商的组织，保障基层协商主体多元性，推动基层协商民主理性化，增强基层协商民主责任性，通过协商民主平台，把党和政府的方针政策传导下去，把社会各界的人心、智慧、力量和共识凝聚起来，推进基层治理的社会化、法制化和现代化水平，促进社会和谐稳定发展。
