内容提要：政协政协委员是中国最大的智库，政协智库是政协发挥参政议政、民主监督、政治协商的基础支撑。政协机构拥有智库成果转化的人才优势、位置优势、调研优势、组织优势，在数字政协大建设背景下，各级政协智库可以利用各类数据库建设和数字流程设计，为新型政协智库的作用发挥赋能，挖掘政协智库在促进政策科学化、民主化的最大潜能，真正实现在建言资政和凝聚共识上双向发力，为国家治理现代化贡献政协智慧和力量。
关 键 词：数字 智库 界别 治理 团结 民主
作者简介：黄建华，瑞安市政协办公室副主任
政协委员是中国最大的智库。习近平总书记说：统一战线人才荟萃、智力密集，可以说是一个大智库。政协组织人才荟萃、智力密集,以各类职业化特征集聚而成的界别组织，拥有社会各行各业的精英和专家，是党委政府的人才库和智囊团。作为统一战线的组织，作为多党合作和政治协商的重要机构，作为人民民主的重要事项形式，人民政协在国家治理现代化进中发挥着越来越重要的作用。而加强基层新型智库建设，是各级党委政府的刚需，也是各级政协组织的最佳用武之地，可为党政部门提供高质量的专业知识，提供相对超脱的观察视角，提供强有力的技术支持，真正实现在建言资政和凝聚共识上双向发力，为国家治理现代化贡献政协智慧和力量。目前我国国内学术界对智库的研究主要集中在社会和高校智库，关于政协智库研究成果十分少。此外，关于政协智库的定位十分不清晰，政协智库是蕴含在政协履职内，还是政协履职方式的延伸，目前并没有形成统一的认识。
钱再见、李青在《人民政协推进新型智库建设的政治使命与功能优势》中认为，人民政协作为人民民主的重要实现形式，要加强“政协智库、参政党智库和社会主义学院智库”之间的协同治理，在推进新型智库建设过程中进一步履行好职责。徐军在《智库建设研究初探》，认为政协智库是中国特色新型智库新的一种智库组织，结合了智库的专业性和政协的政治性，具备很好的制度优势、地位优势、组织优势和人才优势，能够将作用发挥到最大。臧志军学者在《关于进一步发挥人民政协智库作用的思考》提出，政协日常履职要注重发挥政协智库的作用，要更加注重通过学习活动将政协委员从专业人才培养为“政治人才”，从专业家培养为“政策家”，最终实现两者的有机统一。左珉在《统一战线智库的职能优势、特征及建设途径》文章中认为，各个民主党派能够通过人民政协平台，依托独特的政治地位优势，将形成的专业化政策建议通过民主协商形式直接进入决策层面，意义十分重大。
通过以上文献综述可以发现，学界主要是从政协委员这一群体的专业性特点进行阐述，分析了人民政协设立基层智库为党委政府提供智力支持的意义，这是从传统的政协智库的产生方式的角度提出，但在实际探索和实现形式的研究中则显得略微单薄，并且在各类新闻媒体的报道中和基层政协的探索中也缺少真正可复制的案例。有的地方虽然成立了政协专家智库，但由于缺乏政策和平台支持，没有可以常态化的路径可以实现，无法继续进展下去。实际上，随着社会形势的变化，在数字政协的背景下，政协智库的作用发挥有诸多的现代手段可以实现，同时也能够大大提升国家治理效能的体现。而在其他的行业和系统中，智库的现代化已经开始了初步探索。杨松樸在《构建基于流程的科技智库精细化管理体系》中提出，随着我国智库建设加快,智库输出要着力于构建系统高效的现代化智库管理体系，推进高质量智库产品输出是亟待探索思考的重要命题。 在谈到智库的数据赋能需求时，缪其浩研究员主编的《从洞察到谋略:国外科技智库研究》文章提出，智库建设要做好两手抓，一手挑战已知的基础数据库，一手寻求新的数据源建库。2021年以来，各地全面启动“数字政协”建设，以数字化改革赋能新时代政协工作提质增效、推动省市县三级政协联动履职，探索建设一端展示、一个政协数据仓以及诸多场景应用，这为政协智库实现路径提供了现代化手段支持，为政协智库在数据支持的前提下发挥高水平的建言咨政作用实现了可能。
第一部分 政协智库的优势作用以及瑞安探索
习近平总书记指出，“人民政协植根于中国历史文化，产生于近代以后中国人民革命的伟大斗争，发展于中国特色社会主义光辉实践，具有鲜明中国特色，是实现国家富强、民族振兴人民幸福的重要力量。”所以，无论是传统政协智库还是新型政协智库，其发展的目标都是一致的，都要进一步开发其所蕴藏的强大的民主价值和能力，坚持紧扣改革发展献计出力，充分发挥政协组织的价值作用。
一是发挥界别优势，凝聚社会各界共识。中国要解决的是人心和力量这两个“最大的政治”问题，要求实现大团结大联合。习近平总书记强调：“推动人民政协这一具有中国特色的制度安排更加成熟更加定型、发挥好专门协商机构的作用是人民政协在新时代的新方位新使命。”人民政协作为统一战线的组织，谋求最大公约数，画好最大同心圆，做好智库建设政治需要。专门协商机构的建言资政质量要突出“专”字，需要人才智库支撑。而人民政协作为多党合作和政治协商的机构，天然地具有智库的作用，就是在于其基本履职单位——界别。政协界别是政协产生、存在和发展的社会基础，是政协区别于其他政治组织最显著的特色，是人民政协性质的集中体现，是政协发挥作用的有效载体。2019年出台的《中共中央关于新时代加强和改进人民政协工作的意见》（中发〔2019〕40号）指出，要优化界别设置，增强界别代表性，强化团结引导界别群众的责任。新时代加强政协界别建设，已成为基层政协重要任务和履职关键所在。在国家治理中推进政协智库建设可利用政协所独有的界别特点，发挥各个界别委员的专业优势，为当合政府的科学决策提供智力支持。瑞安市政协本届设界别23个，分别包括中国共产党、无党派人士、中国民主同盟、九三学社、总工会、中国共产主义青年团、妇女联合会、瑞安市归国华侨联合会、瑞安市工商业联合会、瑞安市台胞台属联谊会、经济界、瑞安市科学技术协会、科学技术界、农业界、社会科学界、社会福利和社会保障界、教育界、体育界、医药卫生界、新闻出版和文化艺术界、少数民族界、宗教界、特别邀请人士组共23界别，几乎涵盖了社会生活的方面方面，智库细分的组织架构已经十分完整，而界别的政协委员基本都是各个行业十分有影响力的人物，不仅是传递来自界别群众呼声的重要渠道，更是为党委政府决策提供专业意见的重要渠道。在国家大政方针和重大决策形成过程中，在中国新型政党制度中，各个界别建立共同的思想政治基础，不断达成共同的价值目标和行动方向。
二是发挥位置优势，保障公共决策的科学化、民主化。任何智库都是有政治要求和自身的价值取向，但是又需要保持一定的超脱性、中立性。在国家政治制度体系中，只有具有包容性的民主力量才能有效制约权力，体现人民民主的本质，也就是说，民主要体现在对权力及其运行过程的监督、制约和评价。由于政协机构是非权力机构，相对超脱，秉承的是求同存异、各抒己见的协商氛围，可以更加客观的提供理性的决策参考。我国智库大致可分为党政军智库、社会科学院智库、高校智库和民间智库四大类，机构数量多但实力不强。目前，部分民间智库研究开展缺乏前瞻性,深度厚度广度均不够。当前，不少智库研究停留在媒体评论上，还有一些智库研究只是简单的资料分析，或者是把学术性文章直接改写为政策研究成果。相比较其他类型的智库，政协智库的组成和研究方式更加贴近中国政府实际。以瑞安市政协为例，政协委员中有领导干部，有知名专家，有各行各业代表，有来自一线的知识分子，这样的组成架构十分科学，兼具理论和实践的特点，具有信息灵通、联系广泛的优势，能够收集到多方面的社情民意，能够了解到更加真实的信息。同时，政协智库必须以维护公共利益为目标，需要与党委政府具有共同的政治基础和目标。人民政协作为人才库和智囊团，在推进政协智库建设过程中更是要在讲政治的基础上充分发扬民主、求同存异，聚才汇智、建言资政、凝聚共识。2018年，中共中央办公厅印发《关于加强新时代人民政协党的建设工作的若干意见》，明确了在政协各级组织和各项活动中，党是居于领导地位的，坚持中国共产党领导是人民政协必须恪守的根本政治原则。商以求同协以成事，通过中国共产党的领导，在各民主党派、无党派人士和各社会团体的共同努力，在承认多样性的同时通过协商和合作不断扩大一致性的政治共识，促进政策制定的科学化和民主化。
三是发挥调查研究优势，高质量建言资政。没有调查就没有发言权，调查研究是人民政协开展工作和发挥职能作用的“基本功”，也是是政协的八大经常性工作之一，只有详实的调研才能够真正参与政治协商、民主监督和参政议政等政协履职工作。当前，经济社会快速发展，深层次问题和矛盾不断呈现，对政协调查研究提出了更高的要求，要让建言“说得对、说得好、说得有高度有水平”，需要调查研究的基本功，这也是政协委员履职的基本标配。充分发挥政协智库优势，围绕事关发展大局需要长远谋划的重点工作选题，政协智库提出一些战略性构想和创新性意见建议，为党委政府提前谋划，就需要扎实的调研。政协委员本身就在改革开放的主战场，在群众生产生活的第一线，能够作深入细致的“田野调查”，“虚”与“实”的紧密结合，“上接天线”“下接地气”，了解“社情”也知晓“民意”，符合国家决策所需的智力支持水平。2017年，瑞安市政协曾经就城市拥堵开展专题协商。城市交通拥堵不仅是城市管理问题，更是社会普遍关注的重大民生问题，是城市转型的“必破之题”。在当年的政协提案中，就有31份提案涉及城市交通拥堵和乱象，曾经有150多名政协委员积极建言献策，从城市规划、企业需求、市民通行等各个角度提出。瑞安市政协领导班子围绕“城市交通治堵治乱”这一课题，召集这30多位提案委员组成调研团队，走街串巷三个月，通过召开政协民生论坛、走访座谈、问卷调查、查阅资料等，深入了解和分析当前我市交通拥堵和乱象，提出了一份高质量的交通治堵治乱的思路和对策，在随后几年的治堵工作中发挥了重要作用。比如推动瑞安市政府实施了万松东路沿线改造提升工程、开通了公交教育西环线、南环线，加速现有停车泊位的智能化改造，并在万松公园山脚、安阳实验小学旁、市区高架桥下等地建设停车场。另外，从2018年开始，瑞安市政府连续3年将推进公共停车场（停车位）建设纳入民生实事项目。同时，加强设施建设，优化城区路网框架，加快城市慢行系统建设，一系列务实举措将有效缓解城区交通问题。
四是发挥组织优势，成果直接转换成政策。相比较于各类高校智库，政协智库的研究成果和建言能够通过政协各类履职平台转化为治理效能。根据《中国人民政治协商会议章程》以及相关规章制度的规定，政协全体会议、常务委员会会议、专题协商会、情况通报会，以及政协提案、社情民意信息等渠道，都可以将政协智库研究成果直达决策层，其所提出的大量政策建议案、提案和意见就能直接被有关方面采纳，直接影响到公共政策制定和政策问题的解决，实现精准对接。在今年召开的瑞安市政协十三届五次会议上，政协委员撰写的提案《借用小马过河文化品牌 助力我市打造儿童友好城市》引发广泛关注,并被列为重点提案，瑞安市委书记亲自领衔办理。随后，瑞安市政协举行“请你来协商·市委书记与政协委员面对面”专题协商会，就儿童友好型城市建设开展专题协商，市政协委员、市民代表和儿童代表等畅谈推进儿童友好型城市建设的各方面情况，并提出了针对性的措施建议。协商会后，瑞安市举行儿童友好型城市建设动员部署会，市委书记提出要以“先行先示范的标准、共建共享的合力”，在温州地区率先打造儿童友好型城市。市委宣传部多次牵头召开会议，用较短的时间起草了《瑞安市建设儿童友好型城市的实施意见》，计划先行启动一批项目建设、策划一批主题活动，协商成果初步体现。
此外，政协智库基于作为人民民主的重要实现形，不仅要在公共政策制定过程中发挥作用，更是要在执行过程中发挥政策宣传和政策反馈的功能。政协委员深入开展宣传政策、解疑释惑、传播共识、增进团结工作，能够在更大范围推进具有共同思想政治基础、共同目标追求、共同根本利益的政治共同体建设，更好肩负起把党的决策部署落实下去、把各方面智慧力量凝聚起来。政策反馈其中包括，对上级政策在基层执行中的效果进行研究和评估，并反馈给决策者，同时开展问题诊断，分析问题的原因，寻找解决方案，供决策者选用。近年来，瑞安市政协探索“项目化”的民主监督形式，与相关部门协商明确后具体监督的项目后再召集政协委员，以专家智库的结构搭建监督团队，如针对某实体产业项目落地工程开展监督，采取“法律+相关行业+工程+户籍所在地委员”等智库组合方式，使针对性更好、组织化程度更高、成效更显著，而在反馈阶段，不仅能够给出实在有效的解决方案，部分政协委员还能够带来关联的资源。政协智库的研究效益不仅体现在对政府决策的优化上，还能够直接带来成果，带来资源集聚的效应。比如在项目和人才引进这一难题上，瑞安政协智库所开出的“良方”不仅考虑到地方实际和“人”的因素，且考虑到具体实施“主药”，提出并负责参与打造瑞安中学创业基地，全程关注项目和人才引进后是否能真正落地生根、为地方经济发展出力。
第二部分 传统政协智库与新型政协智库
智力资源是一个国家、一个民族最宝贵的资源。据上海社会科学院智库研究中心2014年2月发布的《2013 年中国智库报告》定义，智库主要是指以公共政策为研究对象，以影响政府决策为研究目标，以公共利益为研究导向，以社会责任为研究准则的专业研究机构。新一届中央领导人高度重视智库的建设，习近平总书记强调，我们进行治国理政，必须善于集中各方面智慧、凝聚最广泛力量，重点建设一批具有较大影响的高端智库，重视专业化智库建设。
2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强中国特色新型智库建设的意见》，意见中指出中国特色新型智库是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。2019年全国政协十三届二次会议上，全国政协主席汪洋指出，将推进协商议政质量体系建设，建立应用型智库和参政议政人才库，为高质量履职建言提供支撑。
由此看出，2015年是一个时间分界点，提出了新型智库建设和应用型智库建设，更加强调精准建言，注重打造高质量智库。本文将传统政协智库定义为：政协智库是以各级政协组织为单位，以政协横向职业特征界别为基础，以促进人民政协履职为目的的非盈利性质的具有较高层次人才聚集的专门组织机构，利用政协会议、提案、社情民意等传统建言方式，在公共政策出台之前为党委政府提供决策参考，同时追踪政策执行过程中产生的情况问题进行判断，并根据问题提出决策方案。新型政协智库与传统政协智库在目标上一致，但是在智库实现方式、流程设计、数据支持等方面有所差异，是一个精准的全流程信息反馈系统，是中国特色新型智库体系的重要组成部分。政协委员是中国最大的智库，政协智库是政协发挥参政议政、民主监督、政治协商的基础支撑。
根据定义，传统政协智库发挥作用主要分为五大步骤：一是凝心聚力，利用政协界别集聚各行各业专家学者，二是献计献策，发挥政协参政议政作用，各类专家学者直接向决策者提供咨询；三是反馈信息，发挥政协民主监督作用，追踪调查政策方案在实际执行中的情况；四是进行判断，根据调研研究过程中的问题，寻找解决方案，并与决策者进行政治协商；五是提供解决方案，通过政协提案、调研报告、社情民意等方式提出对策，以供决策者选用。如图所示：界别集聚——献计献策（政协会议、社情民意、提案、调研报告）——监督反馈——调研跟踪——提供方案。
与传统的政协智库建言方式，新型的政协智库有以下特点：
一是精准。新型的政协智库建言具有明确的目标或任务，从政府选题、领导点题、委员出题等角度会有精准的咨询需求，并通过中间的一系列流程环节会有高质量的结果输出。比如在2021年浙江省政协开展的关于围绕“高质量发展建设共同富裕示范区”的七个专题建言板块，三级政协委员共有3398人参与，发帖4139条，由于主题明确，细分场景清晰，分别围绕“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、若有所扶”等七个子课题分别开展一整检验，不仅可为省政协高质量开展常委会提供精准输出，也可为浙江省打造共同富裕质量示范区提供精准声音。精准建言可以采取可嵌套的结构，如本文案例中一个大的“共同富裕”课题下嵌套七个子课题，同样，7个子课题本身也可以组成七个个完整的流程，同时还可在子课题下继续细分课题，这样，从架构上可以串联起完整的结构，从而能够形成精准的数据支持。
二是跨界。界别设置是政协智库发挥作用的基础。根据《政协章程》规定，政协委员应“在本界别中有代表性，有社会影响和参政议政能力”，应“密切联系群众，了解和反映他们的愿望和要求”。传统的政协智库主要依赖本级的界别资源，但是新型政协智库的表现形式具有多样性，除了本级界别，更多的可以实现跨界别、跨区域界别、省市县三级联动等组合方式等。基于政协智库精细化输出为切口，把各类分散的规章制度、各地案例、有效办法等与智库建言流程有机融合，逐步构建全周期、全要素的精细化建言管理体系，这是新型政协智库想要实现的数据整合。如瑞安市政协正在试行的“提案第三方评价”机制，其中的专家库成员就是来自社会各界，有市民代表、法律代表、行业代表、部门代表、温州市政协委员代表等，从而保证各提案分析建言的精准性。
三是完整性。相比较于传统政协智库建言流程的随意性，新型政协智库的流程由数个环节组成，通过一系列逻辑关系构建组成一个整体。智库精细化管理体系的构建是一项系统工程，涵盖了政协智库数据仓、进度流程展示、成果转化、决策支持等等各项业务各个环节，保证协调有序、循序渐进，为后续工作顺利推进奠定基础。
第三部分 新型政协智库建设存在问题
1983年，六届全国政协副主席钱学森提出“政协应当发挥‘智力库’的作用”，人民政协在国家治理中要重点推进新型智库建设的功能优势。2013 年，人民政协报发起并主办“财经智库沙龙”；2014 年，南京市政协牵头组建南京智库联盟，天津市政协专题研讨政治智库建设；2019年长沙市政协智库成立会议召开；2021年，武汉政协智库暨江汉大学人民政协理论与实践研究中心成立。尽管全国各地政协组织多年来一直在持续不断的探索政协智库建设，很多政协智库开了个头就没有后续文章，没有发挥出应有的作用。在新的社会形势下，政协智库面临前所未有的发展机遇，也面临着诸多问题亟待解决。
一是基础数据库没有建立。政协智库首先是一个“数据库”，其中的基础数据来自政协智库组成人员的各类基础信息，人员范围划定过于狭窄，基础信息不齐全，信息更新不及时。由于基础数据没有建好，导致人才优势无法凸显出来，自然会影响到发挥智库建言献策的作用。
二是界别基础没有发挥。在政协智库这个大前提下，界别是政协大智库发挥作用的基础。目前政协委员无论是在日常建言、个人提案、社情民意上，较多的是代表个人的意见，很少有发挥联系界别群众的作用，更加谈不上用界别的力量发声，这种做法不能保证智库的研究水平、组织合理化，因而导致咨政建言的质量难以达到智库的水准。
三是政协智库成果转化流程混乱。目前，各地政协对于政协委员的提案已经建立了信息化流程，从委员提出建议、部门面商、部门反馈等已经建立了相对完整的可视化流程体系，因此政协委员的个人提案效果发挥较好。但是对于政协智库集体形成的调研报告、社情民意等其他智库成果并没有明确的步骤程序，从而导致成果转化流程混乱，难以体现转化成果。此外，党委政府委托开展的调研课题工作开展频度较低，目前省政协要求的“请你来协商”模式要求是至少一年6次协商，这个各地目前开展还比较规范，慢慢进入常态化机制，但是程序和流程规范化还需进一步探讨和破解。此外，智库成果还尚未形成高智力支撑效应，部分重大课题的调研水平和质量还有待进一步提高，专家咨询作用未能得到充分发挥。
第四部分 数字政协为政协智库优化提供方案
《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要“健全依法决策机制”，并明确提出要“把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。行政系统内部决策的客观、专业和精准，需要来自不同领域的专家参与重大行政决策的制定。政府借助政协智库，通过政协委员的公信力与权威性，更能让社会大众广泛支持和接受新政策，还能够获得最具权威性的政策评估。人民政协作为国家治理体系的重要组成部分，在国家治理中推进政协智库建设，不仅要增强人民政协智库政策调研的责任性，更要提升自己的专业能力。新型政协智库依靠的是政协平台，需要各界别委员的专业力、影响力、说服力和公信力，更是需要数字政协背景下各类数字平台的赋能。
一是建立完整的基础数据库。各地结合实际，建立完整的政协智库数据库。政协智库的范围相对广泛，除了本届的政协委员，理论上应当包含往届的政协委员、列席人员、特邀信息员、各民主党派、工商联、无党派人士、侨领、各相关行业协会、新居民代表等基础信息，同时还要实现跨区域、跨界别人数据互通机制；扩大基础信息采集，除了政协智库的组成人员的姓名、工作单位、社会职务之外，还应当包括毕业院校、各类职称、爱好特长、研究成果等，同时还要对近期研究重点、企业发展方向等数据进行更新，从而实现智库建言的精准匹配。同时，建立跨界别、跨区域、跨级别的新型政协智库共享机制，打破区域之间政协智库实质性共享少、成果少的壁垒，最大化统筹整合和盘活发挥全国政协系统的智库作用，既可实现跨区域政协联动机制，又可推进委员远程履职、跨区域履职，拓展委员思维和眼界，切实提升专门协商机构的建言资政质量。
二是建立成果转化数字化流程。全国政协应出台规定，明确政协智库建设的建设目标、工作定位、标准要求、成果运用等。建议把新型政协智库建设纳入地方党政决策体系的重要内容。各级党委应从加强基层协商民主的高度，与党政智库机构建设同时规划、研究、设置，从制度安排、制度设计的源头上为推进地方政协智库建设创造条件。重视新型政协智库研究成果的转化和应用。完善与党委、政府的联系沟通机制，在选题、调研、论证、研究等各个环节，强化课题研究人员与党政相关部门的交流与沟通；努力打造新型政协智库成果发布平台，通过多层次、多形式的协商议政活动，实现与决策层面的对接互动。
结 束 语
习近平总书记在在中央政协工作会议上指出，人民政协要充分体现我国社会主义民主有事多商量、遇事多商量、做事多商量的特点和优势。在国家治理中推进政协智库建设，发挥人民政协作为“人才库”和“智囊团”的人才优势、智力优势和信息优势，按照规定建立和完善政协智库，进一步整合人才、智力和信息等方面资源，将政治组织优势、制度优势和话语优势转化为治理效能，从而在国家治理中更好地履职尽责。
参考文献：
1.钱再见、李青：《人民政协推进新型智库建设的政治使命与功能优势
2.梁晓宇、曹敏：《关于加强政协智库建设的思考》
3.刘德海：《人民政协推进智库建设的使命与优势》
4.徐军：《统一战线智库建设研究初探》
5.刘永春、郑亚男：《统一战线智库建设的基本理论问题研究》
6.左珉：《统一战线智库的职能优势、特征及建设途径》
7.臧志军：《关于进一步发挥人民政协智库作用的思考》
8.杨松樸 ：《构建基于流程的科技智库精细化管理体系》
