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有感于加强和改进人民政协民主监督工作
【来源:人民政协报】 【作者:郑言惠】 【 】 【2017年07月06日】

导语:

民主监督是一个令政协人和社会普遍关注的热点问题,也可以说是一个多年来困扰政协工作的突出问题。不少政协工作者为它时常有冲动、有纠结、有困惑,甚至会陷于想干力不从心、真干心有余悸、不干欲罢不能的尴尬。

民主监督是一个令政协人和社会普遍关注的热点问题,也可以说是一个多年来困扰政协工作的突出问题。不少政协工作者为它时常有冲动、有纠结、有困惑,甚至会陷于想干力不从心、真干心有余悸、不干欲罢不能的尴尬。

 

一、政协民主监督工作是一个在探索中不断加强和改进的过程

 

(一)人民政协从成立到1954年被保留,只规定委员会制的政协其主要职权是协商,曾经倡导政协可以提意见,并没有提出发挥监督作用。

 

1、1949年制定并实施的中国人民政治协商会议组织法、中华人民共和国中央人民政府组织法、中国人民政治协商会议共同纲领明确规定:在普选的全国人民代表大会召开以前,由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会的职权,制定中华人民共和国中央人民政府组织法,选举中华人民共和国中央人民政府委员会,并付之以行使国家权力的职权。中国人民政治协商会议组织法明确规定中国人民政治协商会议全体会议选举产生中国人民政协全国委员会,政协全国委员会的主要职权是,协商并提出对中华人民共和国中央人民政府的建议案。

 

2、1954年人民代表大会制度确立以后,代表制的人民政协不复存在。委员会制的政协作为党派性的协商机构被保留下来。当年,毛泽东同志在谈到《关于政协的性质和任务》时强调,政协的性质有别于国家权力机关的全国人民代表大会,它也不是国家的行政机关。如果把政协全国委员会也搞成国家机关,那就会一国二公,是不行的。要区别各有各的职权。同时毛泽东同志也提出,政协有五大任务,其中之一是提意见,指出“宪法的实施问题,巩固人民民主制度问题,政协可以向人大常委会和国务院提意见。政协委员提意见,特别是发议论,说闲话,只要不是破坏性的意见,只要是建设性的意见,既使是错误的,提了也有好处。提意见是合乎章程的。”这里强调的提意见,主要是指让人家讲话,听取不同意见,但没有强调听取批评意见,也没有监督含义。依据当年制定的政协章程规定,政协全国委员会的任务被概括为,根据政协章程的总纲,“就有关国家政治生活和人民民主统一战线的重要事项,进行协商和工作。”

 

(二)上个世纪50年代中叶互相监督的概念被引入政协。其间,中央有关部门首次提出政协对党政工作发挥监督作用。这可以说是对政协监督作用的初探。

 

1、1956年中共八大以后互相监督被引入政协,并且提出具有互相作批评的含义,但当时主要指政党之间的监督,不具有对公权力运作进行监督的含义。1954年政协被认定为是党派性的,它的成员主要是党派、团体推出的代表。随着中共八大确立了各党派之间“长期共存、互相监督”方针,互相监督的概念被引入政协工作。1957年,毛泽东同志也强调,互相监督就是各党派互相提意见、作批评。此时引入政协的监督概念是有特定含义的,一是特指政党之间的互相监督。由于此时的民主党派是被定性为民族资产阶级和小资产阶级的政党,按照毛泽东同志当时的看法,所有民主党派和无党派民主人士虽然都表示接受中国共产党的领导,但是他们中的许多人实际上就是程度不同的反对派。事物常常走到自己的反面,民主党派对于许多问题的态度也是这样。他们是反对派,又不是反对派,常常由反对走到不反对。强调他们要过社会主义关,要接受思想改造,对他们采取又团结又斗争的方针。这样一来,在实际工作中就很难做到互相监督。二是,当时强调监督共产党的主要是劳动人民和党员群众。但是有了民主党派,对我们更为有益。因此,当时政协的监督不属于通常意义上的公民对公权力的监督或者说主要的不是对执政党和人民政府的监督,而是一种政党之间的内部监督。

 

2、上个世纪50年代末和六十年代初,围绕着政协性质包括监督作用问题,在党内特别是高层有过不同的主张。1956年12月中共中央领导同志对中央统战部《关于加强政协地方委员会工作的意见》的批示中曾强调,政协在我国的政治生活中占有重要地位,不仅具有统一战线组织的作用。这个《意见》明确提出,政协有六方面主要作用,其中第四点,即监督作用,要求通过政协能够比较集中地和广泛地发挥民主党派、民主人士对党和国家机关的工作的监督作用。同时,也便于实行我党对民主党派民主人士的监督。

 

(三)上个世纪80年代关于政协发挥监督作用的争论。1980年全国政协因提出政协要对政府工作和各级干部实行监督被批评,1982年政协民主监督以属于政治语言为由未能写入宪法。同年,民主监督被载入政协章程,但被解释为有组织的群众性监督。这可以说是对政协民主监督的第二次探索。

 

1、文化大革命结束以后,邓小平同志反复强调民主建设的重要性。1979年,在政协第五届全国委员会第二次会议的开幕词中,他强调,中国的社会主义现代化建设事业,继续需要政协就有关国家的大政方针、政治生活和四个现代化建设中的各项社会经济问题,进行协商、讨论,实行互相监督,发挥对宪法和法律实施的监督作用。那一年的全国政协常委会工作报告也强调,要贯彻党同民主党派“长期共存、互相监督”的方针,放手让各界人士对党和国家的工作提意见、作批评。1980年9月12日,政协第五届全国委员会第三次会议的政治决议第一次明确提出:人民政协要充分发挥检查监督的作用,对宪法、法律、法令的实施,对政府工作和各级干部实行监督。9月27日,邓小平同志在政协章程修改委员会第一次会议讲话稿(初稿)的扉页上作了批示:在修改章程中,不要把政协搞成一个权力机构。政协可以讨论,提出批评和建议。但无权对政府进行质询和监督。它不同于人大,此点请注意。其后,全国政协负责同志给邓小平同志写信,表示政协大会的《政治决议》中有个别提法,如:“检查监督”、“对政府工作和各级干部实行监督”,在理解上容易把政协的权力范围不适当地扩大,将根据邓小平同志的批示精神在今后工作中加以正确阐明和引导。政协是统一战线组织,是我国政治体制中发扬社会主义民主和实行互相监督的重要形式。政协对国家事务的监督作用,主要是通过协商、讨论,提出批评建议,但它不同于人大这种权力机关的监督,对政府不具有法律的约束力量。此后,邓小平同志又强调:原来讲的长期共存、互相监督,是指共产党与民主党派的关系而言。对政府实施“监督”权,有其固定的含义,政协不应拥有这种权限。

 

2、1982年修改宪法时对民主监督问题的争论。当时宪法修改委员会负责同志针对政协有人坚持要修宪时写上民主监督,明确表示,过去毛主席是讲过“长期共存、互相监督”,邓副主席在政协也讲过“政治协商、民主监督”,这是讲的党派和人民团体之间,是政治语言,在法律中不能这样规定。1982年4月12日他在宪法修改委员会第三次会议上,对宪法修改草案修改稿作了说明。其中谈到,宪法里写上政协地位、作用是第一次。有的同志建议在这段内容上写上政治协商、民主监督,这对政协来说是完全正确的,但在宪法里写上就有一些必须考虑的问题。关于政治协商。中国人民政治协商会议的名称就包括了这个意思,不必写了。关于民主监督,在政治上是指党派之间的关系,这是正确的。而且,几年来政协对党政工作提出了许多好的批评、建议。但在宪法上写上民主监督,从法律的角度看,这就与人大的权力有矛盾了。国务院既要对人大又要对政协报告工作,并接受双方监督,这个任务是难以承担的。那实际上就会形成两个最高权力机关,也就是说,无所谓最高权力机关,使国家的政治生活造成混乱。政治上讲民主监督是正确的,但不能在国家权力结构中法律化。

 

3、1982年首次把民主监督写入政协章程。当时的政协章程规定要发挥政协民主监督的作用,并没有把民主监督明确为政协的主要职能,而是在总纲的最后一个自然段强调:根据中国共产党同各民主党派和无党党派人士“长期共存、互相监督”,“肝胆相照、荣辱与共”的方针,对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商,并通过建议和批评发挥民主监督作用。这在实际上就规定了要以处理党派之间关系的十六字方针为指导,发挥政协民主监督作用。当年刘澜涛副主席在作章程修改草案的说明时指出,根据历史经验,人民政协的主要职能是对国家的大政方针和群众生活的重要问题进行政治协商并通过建议和批评发挥民主监督作用。在那场争论以后,刘澜涛副主席还撰文指出,政协的民主监督“其实质就是一种有组织地反映统一战线各方面意见的群众性的监督。”由此可以说,1982年的章程虽然提出了发挥政协民主监督作用,但由于对政协监督职能有一个认识过程以及当时政协工作刚刚得以恢复,民主监督既没有正式被确立为主要职能,在现实政治生活中政协的民主监督也没有充分履行。

 

(四)1989年民主监督被正式确立为政协的主要职能,但在其涵义和监督内容等的归纳上,全国政协的有关规定、政协章程和2005年以来中央有关文件的表述并不是完全一致,可以说这是对政协民主监督的第三次探索。

 

1、1989年《中国人民政治协商会议全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》(以下称暂行规定)首次正式提出政协主要职能。这一规定提出:人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商,并通过提出建议和批评发挥民主监督的作用。同时,暂行规定还首次明确了民主监督的主要内容包括:国家宪法与法律、法规的实施情况,中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况,国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况,国家机关及其工作人员在履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况,参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。同年颁布的《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》也提出:充分发挥和加强民主党派参政和监督的作用,并明确规定:发挥民主党派监督作用的总原则是:在四项基本原则的基础上,发扬民主、广开言路,鼓励和支持民主党派与无党派人士对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议,做到知无不言,言无不尽,并且勇于坚持正确的意见。

 

2、1994年修订的政协章程首次设立了单独一条来明确政协的主要职能,规定:中国人民政治协商会议全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商和民主监督,组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。同时第一次增设了一款来明确政协民主监督:民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。这个表述似乎给人的印象是民主监督的对象是国家机关的工作,没有明确提到执政党,也没有在政协的民主监督含义中表现出参加政协的各政党之间的互相监督和政协内部自我监督的内容。同年中央转发了修改后的政协章程。1995年1月,中共中央转发了政协第八届全国委员会常务委员会第九次会议将《政协全国委员会关于政治协商、民主监督的暂行规定》修改成的《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》(以下称规定)。规定重申了政协章程关于民主监督的定义,照抄了暂行规定关于民主监督的内容,也基本保留了有关主要形式的规定,只是在政协会议提出建议案的对象中删除了“全国人大常委会”。中央同样转发了全国政协这个文件。

 

3、2004年政协章程的修改,首次将政协的主要职能概括为政治协商、民主监督、参政议政,并且将政协章程总纲中原来的第六自然段做了改造,将开头的一句话:是我国政治生活中发扬社会主义民主的一种重要形式,移到总纲部分,成为有关政协性质的第三句话。同时删去了原来有关发挥政协政治协商、民主监督作用的内容,将这一段修改为:中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国的一项基本政治制度,中国人民政治协商会议根据中国共产党同各民主党派和无党派人士“长期共存、互相监督”,“肝胆相照、荣辱与共”的方针,促进参加中国人民政治协商会议的各党派、无党派人士的团结合作,充分体现和发挥我国社会主义政党制度的特点和优势。同时对政治协商、民主监督、参政议政分别单独列出条款,其中民主监督的条款内容与1994年章程规定完全相同。至此,有关人民政协主要职能得到规范的表述。

 

4、2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》(以下称2005年意见)规定,中国共产党与民主党派实行互相监督。这种监督是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督,是我国社会主义监督体系的重要组成部分。由于中国共产党处于领导和执政地位,更加需要自觉接受民主党派的监督。民主党派民主监督的内容主要是:国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。虽然民主党派民主监督被明确为互相监督,但在监督的主要内容中并没有提及互相监督的具体内容。

 

2006年《中共中央关于加强人民政协工作的意见》(以下称2006年意见)指出,人民政协的民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是在坚持四项基本原则的基础上通过提出意见、批评、建议的方式进行的政治监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。对于我们党来说,更加需要接受来自各个方面的监督。人民政协民主监督的主要内容是:国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其工作人员的工作,参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。上述两个文件有关民主监督的规定,都强调是社会主义监督体系的重要组成部分,是政治监督,但在表述上有所侧重。

 

2016年制定的中国共产党统一战线工作条例规定:中国共产党和各民主党派实行互相监督。中国共产党处于领导和执政地位,更需要自觉接受民主党派的监督。民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上,通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督。主要有下列形式:(1)在政治协商中提出意见和建议;(2)在党委主要负责人召开的专门会议上对党委领导班子及其成员提出意见和建议;(3)对党委党风廉政建设和反腐败工作提出意见和建议;(4)向党委及其职能部门提出书面意见和建议;(5)参加党委有关方针政策、重大决策部署执行和实施情况的检查,参加廉政建设情况检查、其他专项检查和执法监督工作;(6)受党委委托就有关重大问题进行专项监督;(7)民主党派成员、无党派人士中的人大代表在人大会议中提出意见和建议,参加人大及其常委会和各专门委员会组织的有关调查研究;(8)在政协召开的各种会议、组织的视察调研中提出意见,或者以提案等形式提出批评和建议;(9)对人民法院、人民检察院工作提出意见和建议;(10)担任司法机关和政府部门的特约人员参加相关监督检查工作。条例直接把民主党派的民主监督称为对共产党进行的政治监督,并在内容中加以明确。

 

2017年2月9日中共中央办公厅颁发的《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》,首次将政协民主监督定性为协商式监督,具有重要的理论和实践意义。

二、《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》制定的意义和目的

 

2017年2月9日中共中央办公厅印发《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》(以下简称《意见》)是党中央颁发的第一个关于加强和改进人民政协民主监督工作的专门文件,也是中共十八大以来的短短4年多的时间里,继2015年6月15日中共中央办公厅印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》之后,仅仅一年多的时间里,中共中央颁发的第二个关于人民政协的专门文件。《意见》共计四千字,包括重要意义和总体要求、人民政协民主监督主要内容、人民政协民主监督形式、人民政协民主监督工作程序、人民政协民主监督工作机制、党对人民政协民主监督工作的领导等6个部分。以这个文件颁布为标志,人民政协民主监督工作得到了前所未有的规范,党领导的人民政协民主监督工作进入了一个新的发展阶段。《意见》开宗明义指出:为深入贯彻落实党中央关于加强社会主义民主政治建设的战略部署,进一步推进人民政协协商民主建设,现就加强和改进人民政协民主监督工作提出如下意见。由此明确了制定此意见的目的和意义。显然文件制定的意义和目的具有深意,和某些同志事先的预期可能有所不同。

 

(一)这是深入贯彻落实党中央关于加强社会主义民主政治建设的战略部署,加强社会主义监督体系建设包括配合党内监督条例贯彻实施的重要举措。《意见》指出,党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,着眼完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,从建设社会主义政治文明的高度,对人民政协事业发展作出新的重大部署,对加强和改进人民政协民主监督工作提出新的要求。我们必须站在党和国家事业发展的战略高度,从党中央对人民政协事业的新部署、新要求的高度,认识《意见》制定的意义,充分认识其战略性高起点,不能把它看成单纯为加强和改进政协民主监督工作的具体举措。

 

(二)这是进一步推进社会主义协商民主建设,将民主监督纳入政协协商民主建设的重要举措。《意见》强调,党的十八届三中全会《决定》、《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》及《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》,都强调要推进人民政协民主监督制度化、规范化、程序化。通过加强和改进民主监督来加强政协协商民主建设。这是发展人民政协的全新思路。政协民主监督同中国共产党与各民主党派、无党派人士长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的优良传统一脉相承,是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是社会主义协商民主的重要实现形式。《意见》在基本原则中强调:“坚持平等协商,坦诚相见,畅所欲言,尊重不同意见表达,把协商民主贯穿于监督全过程;坚持增进团结,融协商、监督、参与、合作于一体,广泛凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量。”因此,不宜把中办印发的《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》和2017年《意见》,只当作是强化政协政治协商职能和民主监督职能的具体措施,两者都是立足于推进社会主义协商民主特别是政协协商民主建设的重要文件。

 

(三)这是通过规范性质定位、改进操作方法、提高监督实效来全面强化政协民主监督的重要举措。习近平总书记多次指出,要强化政协民主监督,完善制度规范,适时制定改进办法,增强监督实效。文件是落实习近平总书记关于强化政协民主监督的要求,但并不等于刚性化民主监督。在党的领导下,各级政协积极探索创新,认真履行职能,民主监督工作取得新的进展。总结近年来的实践经验,制定人民政协民主监督专项规定,是贯彻落实党中央部署和习近平总书记重要指示精神,更好发挥人民政协民主监督独特优势的重要举措。俞正声主席进一步强调,要集成运用民主监督形式增强实效,寓监督于协商会议、视察、提案、专题调研、大会发言、反映社情民意等活动之中。要不存旁观之心、不为敷衍之事,做到在参与中支持、在支持中服务、在服务中监督。俞正声主席要求,政协委员政治荣誉高、工作责任重、社会影响大,要积极参加民主监督工作,同时在政治上、道德上、言行上严格自律,主动接受各方面监督,并将其作为完善自我、改进工作不可或缺的重要途径,正身正己、由己及人,切实当好界别群众的代表、本职工作的模范、政协履职的主体。要带头践行社会主义核心价值观,坚守真理、坚守正道、坚守原则、坚守规矩,有服务人民的热忱,有求真务实的态度,有履职尽责的本领,始终珍爱和维护政协委员良好形象。意见的出台并不像某些人想象的那样,把人民政协的民主监督强化成一套独立体系,强化成一种对党政具有刚性约束力的制度,甚至把政协作为专门监督机构,而是规范其特有的性质,强调发挥政协民主监督的特点和优势,运用其独有的操作形式,通过集成运用人民政协的各种履职手段和形式,坚持寓民主监督于履行职能的各项活动之中,以此来表现和提高监督实效。同时突出了政协民主监督作为协商式监督,是一种维护性监督、建设性监督、服务性监督。政协的民主监督本质上是互相监督,不是单向的监督,不是对人不对己的监督手段,强调正身正己、由己及人,严格自律,主动接受各方面监督。

 

(四)这是将政协民主监督纳入党委工作总体部署,确保党委集中统一领导的重要举措。党的十八届六中全会审议修订的《中国共产党党内监督条例》进一步要求,各级党委支持和保证人民政协依章程进行民主监督。2017年《意见》把加强和改迸人民政协民主监督工作作为提高执政能力和领导水平、推动和改进工作的重要举措。要求纳入党委工作总体部署,完善民主监督的组织领导机制。俞正声主席强调,完善民主监督组织领导、知情明政、协调落实、办理反馈、权益保障机制,确保党的领导落实到监督工作全过程和各方面。这就进一步明确,开展政协民主监督,不是以政协为一方,以党委为对象实施监督,而是以推进党委工作部署的落实为重点,提高党的执政能力和领导水平,并通过进一步明确政协民主监督的组织领导机制,将民主监督的全过程和各个方面始终置于党委的领导之下。强化政协民主监督与强化党委统一领导并提,不是提法上的偶然相同,而是在政治设计和实际操作上的一致性,表明两者之间的内在的、直接的联系。

 

三、《意见》对民主监督工作改进和创新的亮点

 

(一)首次提出史上最明晰的民主监督概念,强调了构成政协民主监督定义的六大要素即五大前提及协商式监督的本质。1989年暂行规定:首次提出人民政协的主要职能是进行政治协商、发挥民主监督的作用,但没有对政治协商和民主监督作定义性的概括,只是基本上套用当时政协章程的表述作了概括:人民政协的主要职能是对国家的大政方针和地方重要事务以及群众生活、爱国统一战线内部关系等重要问题进行政治协商,并通过提出建议和批评,发挥民主监督的作用。政协章程1994年修订时,首次对民主监督作了定义性规定:民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。1995年规定完全套用了1994年政协章程的提法。2006年《意见》则未用章程的表述,与2005年《意见》的提法相衔接,另行作了表述,强调了民主监督是政治监督。

 

2017年《意见》进一步对民主监督的定义、内涵及外延作了详细的规定:在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上;参加人民政协的各党派团体和各族各界人;在政协组织的各种活动中;依据政协章程;以提出意见、批评、建议的方式进行。同时,明确了政协民主监督本质是协商式监督,将政治监督改为协商式监督。协商式定性把政协民主监督与其他监督形式区别开来,把政协民主监督的非权力监督属性、协商对话特点、以客观公正彰显监督效力、以凝聚共识促进团结为目的的内涵特质揭示出来。

 

(二)首次将民主监督内容综合并扩充为迄今为止最广泛的八个方面。其中既包括党和国家事业发展中的重要问题,也包括人民政协内部的重要问题。有些是过去文件明确规定了的,有些是中央领导同志提出的新要求,有些是地方政协实践探索的经验,有些是在已有基础上根据新形势作出的新表述。

 

1989年暂行规定首次概括为五个方面内容:民主监督的主要内容包括:国家宪法与法律、法规的实施情况,中共中央与国家领导机关制定的重要方针政策的贯彻执行情况,国民经济和社会发展计划及财政预算执行情况,国家机关及其工作人员在履行职责、遵守法纪、为政清廉等方面情况,参加政协的各单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。1995年规定套用了暂行规定的五个方面内容。政协章程自1994年修订时未对人民政协民主监督主要内容作出专门的条款规定。2006年《意见》则将政协章程定义的三句话加1995年规定的第五方面内容组合在一起,规定:人民政协民主监督的主要内容是:国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行,国家机关及其工作人员的工作,参加政协的单位和个人遵守政协章程和执行政协决议的情况。

 

2017年《意见》新的表述主要是恢复了历史最全的五方面内容并在第二方面充实了“重大改革举措、重要决策部署贯彻执行情况”;第三方面充实了“国民经济和社会发展规划”;第五方面有关参加政协的单位和个人遵守政协章程、执行政协决议情况的内容中,首次增加了贯彻统一战线方针政策的内容。同时增加了三方面新的内容即:涉及人民群众切身利益的

实际问题解决落实情况;第一次将政协提案、建议案和其他重要意见建议办理情况列为监督的内容;首次明列出党委交办的其他监督事项。

 

(三)首次重新组合出民主监督最易于操作的五种形式,并强调各级政协在实践中探索创新方式方法。需要说明的是,会议、视察、提案等都是政协履行职能的重要方式,既是政治协商的形式,也是民主监督、参政议政的形式。加强和改进政协民主监督工作,需要也可以通过科学设置监督性强的议题、有侧重地组织开展相关形式的民主监督活动。此外,专项监督是近些年各级政协组织探索形成的比较经常和成熟的监督形式,地方政协同志强烈呼吁纳入文件。2017年《意见》还专门作出规定,为进一步探索民主监督新的方式方法留下空间。1989年暂行规定提出4种形式:政协全国委员会的全体会议、常委会议或主席会议向中共中央、全国人大常委会、国务院提出建议案,各专门委员会提出建议或有关报告,委员视察,委员提案,委员举报或以其他形式提出批评和建议,参加中共中央、国务院有关部门组织的调查和检查活动。1995年规定套用了暂行规定的4种形式。2006年《意见》将暂行规定和95年规定明确的4种形式中的第三种形式增加了大会发言、反映社情民意等形式,同时增加了政协委员应邀担任司法机关和政府部门特约监督人员等共五种形式。2017年《意见》则将民主监督的形式重新组合为五种类型并进一步细化。

 

1、会议监督。政协有关会议应增加民主监督内容,加大民主监督力度。政协全体会议、常务委员会会议的大会发言应增加监督性内容比重,政协全体会议视情安排界别小组(联组)专题讨论监督性议题。政协常务委员会会议、主席会议、专题协商会、协商座谈会、对口协商会等应安排一定数量的监督性议题。根据议题安排,可邀请有关负责同志出(列)席会议、听取意见、互动交流。政协常务委员会会议、主席会议、秘书长会议应完善对各党派参加政协工作的共同性事务、政协内部重要事务等的协商和监督。

 

2、视察监督。对于涉及改革发展稳定重大问题的监督性议题,政协应根据每次监督任务组织委员视察团,深入实际、深入基层、深入群众,听取情况介绍,实地察看,座谈讨论,着重发现工作中的问题和不足,与有关负责同志交换意见,提出批评和建议,推动党和政府决策部署贯彻落实。

 

3、提案监督。政协应组织政协委员和参加政协的各党派、各人民团体以及政协各专门委员会,通过提案提出意见、批评、建议,开展监督。政协重点提案中应有民主监督性提案,由党委办公厅(室)、政府办公厅(室)、政协办公厅(室)共同交有关部门办理,党政及政协负责同志应加强督办。推进提案内容和办理情况公开,开展提案办理评议。

 

4、专项监督。政协要围绕法律法规实施和党委、政府重要工作落实确定专项监督议题,由政协办公厅(室)和专门委员会组织力量,开展监督性专题调研,抓住重点问题,深入一线明察暗访,摸准情况,分析原因,提出改进意见建议,必要时应持续跟踪监督。

 

5、其他形式监督。党委和政府有关部门组织的调查、检查、听证等活动,应视情吸收政协委员参加。政协可应有关部门邀请,推荐特约监督员或组织民主监督小组。重视发挥政协社情民意信息、委员来信来访、委员举报和民主评议等在民主监督中的作用。各级政协要结合实际积极探索创新民主监督方式方法。加强人民政协民主监督同党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督等监督形式的协调配合,更好发挥人民政协民主监督作用。(四)首次明确了政协民主监督的程序,明确按确定议题、组织活动、报送意见、办理意见等四大程序进行,并规定了各个程序的具体操作内容,重点监督活动强调发挥主席会议的作用,实现了与党政工作的衔接,将政协民主监督的延伸到党政办理、党政督查环节。1、确定监督议题。人民政协民主监督议题可由党委和政府提出,也可由政协广泛征求党派团体、政协界别、专门委员会、政协委员、党政部门等各方面意见提出。充分协商后,由政协办公厅(室)汇总提出建议,提交政协主席会议研究,其中重点监督议题纳入政协年度协商计划,征求政府意见后,报党委讨论确定。

 

2、组织监督活动。政协办公厅(室)研究提出监督工作安排,经政协主席会议审议通过后实施。重点监督议题应安排政协主席会议成员牵头负责,主席会议听取监督情况汇报。根据监督议题,政协整合力量深入调查研究,通过会议等形式实施监督,邀请相关党政部门负责同志听取意见。政协赴地方开展监督活动,可吸收当地政协委员参加。

 

3、报送监督意见。政协运用会议监督意见报告、视察监督报告、专项监督报告、提案、社情民意信息等形式,及时向党委和政府及有关方面报送开展民主监督形成的意见建议。重点监督意见根据需要由政协主席会议研究审议后报送。

 

4、办理监督意见。对于政协会议监督意见报告、视察监督报告、专项监督报告等,党委和政府应专题研究,或交相关部门办理。政协提案、社情民意信息中的监督性意见,按规定程序办理。党政督查部门要加强对政协民主监督意见办理情况的督查。

 

(五)首次重新归纳了民主监督知情明政、协调落实、办理反馈、权益保障的四大机制,明确了各个机制运作的具体环节,突出了党办、政办、政协办会商,书面正式反馈,以及政协主席会议、常委会议、政协大会听取监督意见办理情况的报告。2006年《意见》首次明确民主监督的知情、沟通、反馈三大机制:各级党委和政府要认真倾听来自人民政协的批评和建议,自觉接受民主监督。要完善民主监督机制,在知情环节、沟通环节、反馈环节上建立健全制度,畅通民主监督的渠道。党委和政府的监督机构以及新闻媒体要密切与人民政协的联系,加强工作协调和配合,提高民主监督的质量和成效。要切实发挥政协提案、建议案在民主监督方面的作用,对政协的提案和建议案要认真办理,及时给予正式答复。

 

习近平总书记2014年9月21日在庆祝人民政协成立65周年大会的讲话中强调:要加强人民政协民主监督,完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。

 

2017年《意见》首次概括了知情明政、协调落实、办理反馈、权益保障四个机制,并明确了健全人民政协民主监督的具体工作机制。

 

1、知情明政机制。党委和政府及有关方面召开的重要会议,视情邀请政协有关负责同志、政协委员列席。围绕监督议题,政协应组织相关委员认真学习党和国家重大决策部署,了解情况、把握形势、掌握政策。根据监督工作安排,有关方面应认真做好情况通报,重点通报工作中存在的问题、主要困难和薄弱环节,提前将有关材料送达政协委员,并为政协委员查阅资料、了解情况提供便利。

 

2、协调落实机制。加强人民政协民主监督与党委和政府工作的有效衔接,由党委办公厅(室)、政府办公厅(室)、政协办公厅(室)会商,统筹协调政协民主监督议题、工作安排等重要问题。政协办公厅(室)应及时将重点监督活动具体安排提前告知有关方面,加强协调配合,认真组织实施,积极跟进落实。政协专门委员会应就有关监督工作加强同党政部门等的对口联系。

 

3、办理反馈机制。办理单位应及时以书面、会议通报等形式反馈政协民主监督意见办理、采纳和落实情况。政协主席会议或常务委员会会议根据需要,听取重点监督意见办理情况通报。政协应将办理回复情况通报参加监督的有关单位和政协委员。政协常务委员会向全体会议报告工作时,应将全年民主监督工作开展情况和监督意见办理回复情况作为重要内容。

 

4、权益保障机制。尊重和保障政协委员在参加民主监督工作中的知情权、参与权、表达权、监督权,维护政协委员对国家机关及其工作人员的工作提出意见、批评、建议的权利,以及对违纪违法行为检举揭发的权利,发挥政协委员在民主监督中的积极作用。对于阻挠政协委员参加民主监督,甚至进行压制、打击和报复的,应依纪依法追究责任。

 

(六)首次明确民主监督的组织领导机制。2017年《意见》明确提出从强化党委统一领导、发挥政协党组领导核心作用、营造人民政协民主监督良好环境三个方面建立和完善民主监督的组织领导机制。俞正声主席强调,政协民主监督工作安排应报党委纳入工作总体部署,重点监督议题应列入年度协商计划报党委批准实施,确保在党委集中统一领导下有力有序有效开展。意见要求,政协党组向党委汇报工作时,应把开展民主监督情况作为重要内容。研究监督工作中的重要事项,及时向党委报告监督工作进展情况和遇到的重大问题。政协办公厅(室)、各专门委员会要贯彻落实政协党组部署,领导做好相关民主监督活动组织、协调、实施等具体工作,提高监督组织化程度。加强人民政协民主监督理论研究。在社会主义协商民主教育培训工作中把人民政协民主监督列为重要内容。把对人民政协民主监督的宣传列入各级党委宣传部门工作计划,宣传党中央关于人民政协民主监督的新部署新要求,宣传各地政协开展民主监督的经验、做法和成效,加大对重点监督活动宣传报道力度,营造良好舆论环境。

 

四、《意见》颁布实施引发的若干进一步思考

 

(一)实事求是地看待每一步探索。从历史上看,民主监督职能经历过从无到有,也不时伴有规范和强化其效能的某些探索和尝试。从大的过程观察,存在着从互相监督到单向监督、再回到双向监督(包括政协自觉接受来自各方面的监督)的不断明确的过程,更有一个从政协协商中分离出来又回归到政协协商中的过程。这个过程应该反映历史的客观状况,每个环节都体现了我们党对民主监督的慎重态度和人们对民主监督的思考,每次探索都从不同程度、不同角度深化了人们对民主监督的认识,都有其历史存在的必然性。

 

(二)民主监督概念本身值得继续研究。民主监督是无中生有,还是与生俱来。政协政治协商中是不是本该有互相监督的含义,监督是否本来就不是单向的,就应该含有互相监督之义。民主监督应不应该从政治协商中独立出来,有没有必要与之平列,把民主和监督并提是否合适。

 

(三)协商式监督会不会混淆政协的协商和监督两项职能?政治协商、民主监督、参政议政三项职能并不是政协一成立就同时确立的,而是经历了一个一变二、二变三的逐步拓展过程。三者是辩证统一的,既有区别又有联系,从政协历史发展和现实政协工作看,三项职能确实是你中有我、我中有你。随着社会主义协商民主建设的发展,三者统一于协商民主是否应视为必然趋势,也更能体现政协的本质特征。在服从服务于协商民主的前提下,也可以对两者作适当的区别。协商是商量问题、沟通思想、寻求共识、同谋计策。协商中出现不同意见、各种观点,是立足于交流、交锋,不宜笼统地视为监督。监督是着眼于发现不足、批评缺点、督促改进。政协民主监督重点是对执行中的政策措施进行检查督促。从这个意义上说,监督与协商不是一回事。

 

(四)应该适当区分监督的制衡和制约作用。一般说来,监督源自于权力运行需要制衡,这类监督理论也多产生于西方多党制、两院制、三权分立的实践。对公权力进行制衡,自然需要刚性监督,自然应当强化有约束力的监督。在我国,普选制产生的执政党系统和人民代表大会系统,对其授权的权力运行机构,必须不断强化和完善具有权力约束力的监督。而对协商推荐产生的人民政协系统,其参与国是方式与党政不同,也是执政党和国家政权系统不可替代的制度安排。政协的监督应是从公权力需要制约角度考虑的,强调这种监督是互相监督、协商式监督顺理成章,由此突显这种监督的独特设计和不可替代性以及与其它监督形式相辅相成的优势。





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